當(dāng)前我國糧食支持政策存在的主要問題及對策建議

　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食則是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。縱觀世界主要國家農(nóng)業(yè)和糧食發(fā)展，大都采取了扶持政策。用世界9%左右的耕地養(yǎng)活占世界20%左右人口的我國，糧食安全始終是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。黨中央、國務(wù)院高度重視糧食安全問題，公布實(shí)施了土地管理法、農(nóng)村土地承包法和基本農(nóng)田保護(hù)條例，初步建立了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、發(fā)展糧食生產(chǎn)專項(xiàng)機(jī)制、農(nóng)民收入補(bǔ)貼機(jī)制、種糧農(nóng)民的保護(hù)機(jī)制、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)投入增長機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等糧食安全政策支持體系。特別是以糧食直補(bǔ)和最低收購價(jià)政策為主的糧食支持政策，為糧食連續(xù)5年增產(chǎn)、農(nóng)民收入較快增長提供了重要動力和制度保障。但在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢變化迅速、市場變化較大的情況下，糧食支持政策執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問題，如果不能有效解決這些問題，理順糧食增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收的機(jī)制，在一定程度上將影響到國家中長期糧食安全。

　　一、我國當(dāng)前糧食支持政策存在的主要問題

　　1.糧食直接補(bǔ)貼政策目標(biāo)的定位不明晰

　　在我國2004年糧食直接補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)之初，最主要的目標(biāo)是調(diào)動農(nóng)民種糧積極性和推動國有糧食企業(yè)改革。以前個目標(biāo)來看，通過將流通環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼改為對生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼，有利于企業(yè)由政府的附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。以后一個目標(biāo)來看，在實(shí)現(xiàn)直補(bǔ)方面效果是明顯的，農(nóng)民從政府收稅費(fèi)到給補(bǔ)貼，感受到了政府對保護(hù)和調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性的明確導(dǎo)向。但是，由于直補(bǔ)并未與農(nóng)民是否種糧或者生產(chǎn)糧食多少掛鉤，使政府的第一個目標(biāo)效應(yīng)逐步降低，有的甚至還產(chǎn)生了副作用。如果補(bǔ)貼政策的目標(biāo)是增加農(nóng)民收入，那么該政策效果是直接有效的;如果直接補(bǔ)貼的政策目標(biāo)是增加糧食供給，那么其政策效果是不確定的。糧食直接補(bǔ)貼并不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收目標(biāo)和增加糧食供給目標(biāo)。

　　2.政策執(zhí)行機(jī)制不完善

　　由于我國對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼大都采用以計(jì)稅面積進(jìn)行補(bǔ)貼，使得一部分真正種糧的農(nóng)民沒有得到補(bǔ)貼的實(shí)惠，補(bǔ)貼在一定意義上成為“普惠制”，而不是種糧農(nóng)民的“實(shí)惠制”。最低收購價(jià)政策的實(shí)施，受到了地方政府和農(nóng)民的普遍歡迎，對增加種糧農(nóng)民收入，發(fā)展糧食生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。同時(shí)也還存在一些問題，主要是最低收購價(jià)格水平的高低確定機(jī)制有待進(jìn)一步完善。如果某種糧食品種的最低收購價(jià)水平偏高，中央和地方儲備企業(yè)入市后，會影響其他市場主體的正常經(jīng)營;反之，如果某種糧食品種的最低收購價(jià)水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護(hù)，可能影響農(nóng)民的種糧積極性，糧食生產(chǎn)和糧食供給不能得到有效保障。此外，最低收購價(jià)政策的費(fèi)用補(bǔ)貼機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和作物之間的比價(jià)確定等仍需進(jìn)一步完善。

　　3.政策執(zhí)行成本偏高

　　我們對政策執(zhí)行各相關(guān)利益主體進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前糧食支持政策具體執(zhí)行仍存在一定的漏洞。對于糧食收入支持政策來說，這一政策的利益主體主要有：種糧農(nóng)民、政府部門和消費(fèi)者;對于糧食價(jià)格支持政策來說，這一政策涉及的利益主體包括：國有糧食企業(yè)、糧農(nóng)和糧食消費(fèi)者。由于利益主體數(shù)量多，且不同支持政策之間主體存在交叉，使得政策執(zhí)行成本高。

　　首先，糧食收入支持政策。一方面，政府的總投入在既定的市場價(jià)格下，轉(zhuǎn)化為糧食的有效供給，糧食供給量增加;另一方面，由于收入存在轉(zhuǎn)移效應(yīng)，不一定全部投入到糧食再生產(chǎn)中。此外，我國農(nóng)民群體數(shù)量龐大，加之社團(tuán)組織不發(fā)達(dá)，把一定數(shù)額的直接補(bǔ)貼資金發(fā)放到農(nóng)民手中的交易成本很高。對消費(fèi)者而言，政策對城市消費(fèi)者影響較小，但是增加了農(nóng)村消費(fèi)者的福利，總體消費(fèi)者福利是增加的。對政府而言，其付出的代價(jià)是總補(bǔ)貼投入，其中一部分轉(zhuǎn)化為糧食供給和農(nóng)民消費(fèi)者福利，另外一部分是政策執(zhí)行成本。

　　其次，糧食價(jià)格支持政策。對政府而言，通過對預(yù)期糧食價(jià)格的制定，引導(dǎo)市場價(jià)格(最低收購價(jià)一般高于市場價(jià)格，即托市)，糧食市場價(jià)格上升，農(nóng)民會增加糧食的供給(包括兩個方面：一是糧食的種植面積增加，二是糧食的出售數(shù)量增加)。對糧農(nóng)而言，市場價(jià)格提高可以穩(wěn)定地增加種糧的收入，減少市場價(jià)格波動帶來的市場風(fēng)險(xiǎn)。對消費(fèi)者而言，最低收購價(jià)本身不會對糧食消費(fèi)者直接產(chǎn)生影響，而是通過最低收購價(jià)所支持的售價(jià)來影響消費(fèi)者的實(shí)際可支配收入。然而，最低收購價(jià)是一種間接補(bǔ)貼方式，中間環(huán)節(jié)經(jīng)營費(fèi)用、管理費(fèi)用支出較多，在成本推動糧價(jià)戰(zhàn)略和抑制通脹控制物價(jià)戰(zhàn)略的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度，同時(shí)又難以兼顧多方面的政策取向，影響政策執(zhí)行的效果。對國有糧食企業(yè)或者是國家儲備庫而言，國有糧食企業(yè)承擔(dān)的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)的外在市場競爭壓力，強(qiáng)化了企業(yè)的“大鍋飯”思想，弱化了企業(yè)的競爭意識。從長遠(yuǎn)看，削弱了國有糧食企業(yè)的競爭能力，不利于企業(yè)的長期壯大發(fā)展，也不利于我國國有糧食企業(yè)在國際市場中地位的確立。在一定程度上可以說，糧食間接補(bǔ)貼對保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入效果最為直接，但是由于其干預(yù)正常的市場價(jià)格，政策力度很難把握，對企業(yè)改革和市場機(jī)制作用又產(chǎn)生了負(fù)面效果。

　　第三，政策區(qū)域執(zhí)行成本不平衡。雖然在現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)中，考慮了地區(qū)差異性，但是由于我國31個省(區(qū)、市)中各存差異，即使在同一個省區(qū)市內(nèi)部也存在著很大的差異，這增加了當(dāng)前糧食補(bǔ)貼政策的成本。特別是糧食補(bǔ)貼政策的執(zhí)行與各地區(qū)的財(cái)力有直接的關(guān)系。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金作為當(dāng)前糧食補(bǔ)貼政策主要的資金來源與地方財(cái)力直接相關(guān)，而且中央撥付比例在不同地區(qū)間差異較大，這造成了地區(qū)間支持水平不均衡。由于種糧的比較效益低，很多產(chǎn)糧大縣財(cái)政收入增長緩慢，產(chǎn)糧大縣往往成了財(cái)政窮縣。在糧食省長負(fù)責(zé)制下，風(fēng)險(xiǎn)基金一半用于直補(bǔ)，其余仍承擔(dān)著地方糧食安全調(diào)控的責(zé)任。資金的削減勢必影響地方糧食安全調(diào)控措施的落實(shí)。特別是在地區(qū)間市場一體化未完全成熟，當(dāng)某種應(yīng)急狀態(tài)出現(xiàn)的時(shí)候，地方為求自保，難以通盤考慮全國市場，從而可能影響到國家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這是當(dāng)前糧食補(bǔ)貼政策執(zhí)行中的潛在成本。而這種成本一旦實(shí)際發(fā)生，將難以估量。十七屆三中全會指出，要逐步取消地方糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的配套，這無疑對增強(qiáng)地方糧食安全保障能力具有重要意義。我們期待這一政策能夠盡早落實(shí)。

　　二、進(jìn)一步完善我國糧食支持政策的建議

　　從前面的分析中可以看出，糧食直接補(bǔ)貼的政策效果較慢，且其政策目標(biāo)僅對增加農(nóng)民收入有效，對糧食安全目標(biāo)的作用十分有限;糧食間接補(bǔ)貼的政策具有十分強(qiáng)的干預(yù)市場價(jià)格能力，其政策目標(biāo)對增加農(nóng)民收入和糧食安全目標(biāo)均有效，政策容易執(zhí)行，但是很難找到一個適度的水平。糧食的直接補(bǔ)貼和最低收購價(jià)政策各有利弊，如何設(shè)計(jì)一個既能有效增加糧農(nóng)收入又能有效保障國家糧食安全的糧食支持政策是當(dāng)務(wù)之急。

　　1.進(jìn)一步完善糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)

　　由于收入的轉(zhuǎn)移效應(yīng)使得增收不一定增產(chǎn)，且糧食需求彈性低，也使得增產(chǎn)不一定增收。加之，當(dāng)前補(bǔ)貼資金缺口較大，各地糧食直接補(bǔ)貼力度相對較低，而且近年來農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格漲幅較大，抵消了糧食補(bǔ)貼的實(shí)際績效，對提高種糧農(nóng)民收入的效果不明顯。

　　根據(jù)當(dāng)前糧食支持政策的政策目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)學(xué)原則的不同，分為以下三類：糧食價(jià)格支持政策其目標(biāo)是增加糧食供給，促進(jìn)糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)增長;收入支持政策，其直接目標(biāo)是增加糧農(nóng)收入，減少社會貧富差距，以實(shí)現(xiàn)社會公平;儲備補(bǔ)貼其目標(biāo)是穩(wěn)定社會供給，保障國家糧食安全。

　　單一政策措施對單一政策目標(biāo)可能是有效的，但是單一政策措施對多個政策目標(biāo)不一定起作用，特別是要同時(shí)實(shí)現(xiàn)增長、公平和安全目標(biāo)。因此，當(dāng)前糧食補(bǔ)貼政策的政策目標(biāo)需進(jìn)一步細(xì)化與完善。

　　2.進(jìn)一步完善補(bǔ)貼機(jī)制，降低補(bǔ)貼成本

　　當(dāng)前糧食補(bǔ)貼政策交易成本較高，一方面是由于糧食補(bǔ)貼工作量大，成本高;另一方面是按照糧食種植面積補(bǔ)貼的方式的核實(shí)工作難度大，操作成本高。地區(qū)間不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使得補(bǔ)貼效果差異較大;地區(qū)間利益不平衡，造成一定的心理“負(fù)”成本。另外由于部分地區(qū)糧食補(bǔ)貼方式不盡合理，急需進(jìn)一步完善、細(xì)化補(bǔ)貼方式，降低補(bǔ)貼的直接成本和間接成本，發(fā)揮補(bǔ)貼效率。隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的規(guī)模也應(yīng)按某一比例同向增長，特別是當(dāng)前我國糧食風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)著國家糧食安全的重?fù)?dān)，更應(yīng)該加大糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模，進(jìn)一步完善資金來源，強(qiáng)化糧食支持政策資金投入力度，在發(fā)生重大災(zāi)情和應(yīng)急狀態(tài)下，保證國家糧食宏觀調(diào)控能力。

　　3.進(jìn)一步健全當(dāng)前糧食支持政策體系

　　當(dāng)前，我國糧食支持政策主要有直接補(bǔ)貼、最低收購價(jià)政策和生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼。糧食直接補(bǔ)貼似乎已經(jīng)形成一種固定補(bǔ)貼，即不管市場上糧價(jià)的高低，都要支付給農(nóng)民的補(bǔ)貼。實(shí)際上要保護(hù)糧農(nóng)的利益，重點(diǎn)是要解決糧食過剩時(shí)農(nóng)民“賣糧難”和價(jià)格下跌的問題;在糧食短缺的情況下，價(jià)格機(jī)制本身就為農(nóng)民帶來了利益，此時(shí)政府需要做得更多是宏觀調(diào)控。所以對我國糧農(nóng)的支持不能只有直接補(bǔ)貼(固定補(bǔ)貼)，政府還必須提供必要的保護(hù)，保證農(nóng)民在價(jià)格下跌時(shí)的合理利益，同時(shí)解決農(nóng)民的糧食變現(xiàn)問題。如果農(nóng)民的糧食不能變現(xiàn)，而只得到一點(diǎn)直接補(bǔ)貼，不過是杯水車薪。

　　一是建立一種糧食產(chǎn)后補(bǔ)貼。目前，我國糧食產(chǎn)后損失較為嚴(yán)重，減少糧食產(chǎn)后損失，對于增加糧食產(chǎn)量，提高資源利用，建設(shè)節(jié)約型社會具有重要意義。因此，在農(nóng)民糧食收獲出售后，給予農(nóng)民出售糧食產(chǎn)后補(bǔ)貼，即與上一期糧食產(chǎn)量有關(guān)(生產(chǎn)結(jié)束以后的糧食產(chǎn)量，簡稱產(chǎn)后數(shù)量)，而不影響當(dāng)期的產(chǎn)量、面積和價(jià)格。對于符合一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的售出糧食的補(bǔ)貼，不會對市場價(jià)格產(chǎn)生影響，只會減少農(nóng)民出售糧食的次等率，從而增加農(nóng)民收入。因此，糧食產(chǎn)后補(bǔ)貼也可以算作是一種“綠箱”補(bǔ)貼方式。即不管市場上糧價(jià)的高低，都要支付給農(nóng)民的補(bǔ)貼。它不同于臨時(shí)生產(chǎn)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是一種損失補(bǔ)貼。

　　二是完善價(jià)格支持方式。當(dāng)前最低收購價(jià)政策其目的是減少糧農(nóng)的市場風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)市場價(jià)格高過由成本和利潤構(gòu)成的目標(biāo)價(jià)格時(shí)，就不啟動這一政策手段。而當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，則動用該項(xiàng)政策，而且價(jià)格下跌越多，補(bǔ)貼也越多，與農(nóng)戶的商品量掛鉤，也與當(dāng)期的價(jià)格掛鉤。這對于降低糧農(nóng)的市場風(fēng)險(xiǎn)，增加收入具有重要意義。這在一定程度上也說明，我國不能放棄價(jià)格支持政策。鑒于目前糧食市場主體的實(shí)際情況，價(jià)格支持政策的執(zhí)行載體仍然應(yīng)以國有糧食企業(yè)為主，重點(diǎn)是要用活儲備糧企業(yè)。

　　除上述兩項(xiàng)外，對糧農(nóng)的支持還應(yīng)包括了生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼(例如，目前所實(shí)行的種子和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼)，以降低糧食生產(chǎn)成本。從目前來看，這兩項(xiàng)補(bǔ)貼政策還沒有明確的說明究竟是臨時(shí)性補(bǔ)貼還是固定補(bǔ)貼、要不要進(jìn)行補(bǔ)貼等問題。實(shí)際上對于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼應(yīng)屬于臨時(shí)性的補(bǔ)貼，要不要進(jìn)行補(bǔ)貼，主要是依據(jù)農(nóng)資價(jià)格指數(shù)和糧食價(jià)格指數(shù)的比較。

　　從理論上看，我國對糧食的支持應(yīng)該包括固定支持(直接補(bǔ)貼和產(chǎn)后補(bǔ)貼)、價(jià)格支持、生產(chǎn)支持和風(fēng)險(xiǎn)支持四個部分。而從實(shí)踐來看，完善糧食支持政策需要圍繞實(shí)現(xiàn)糧食緊平衡目標(biāo)來進(jìn)行。當(dāng)然，具體的支持力度需要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力而定，不過，隨著國內(nèi)需求增長和耕地、淡水等資源制約，未來我國糧食生產(chǎn)將面臨巨大的挑戰(zhàn)，農(nóng)民收入增加和糧食安全狀況將嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在當(dāng)前國際糧食供求關(guān)系緊張，全球金融形勢惡化，國際糧食貿(mào)易保護(hù)主義盛行的時(shí)期，我國應(yīng)當(dāng)抓緊建立系統(tǒng)的糧食支持政策，以進(jìn)一步完善糧食安全政策支持體系。