2021版《動(dòng)物防疫法》解讀二：總則

第一條 為了加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物防疫活動(dòng)的管理，預(yù)防、控制、凈化、消滅動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，防控人畜共患傳染病，保障公共衛(wèi)生安全和人體健康，制定本法。

立法目的是提綱挈領(lǐng)、牽頭抓總的條款，修法最核心的要點(diǎn)在本條表述變化中集中體現(xiàn)。本條有兩處重要修改，一是將“預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病”修改為“預(yù)防、控制、凈化、消滅動(dòng)物疫病”；二是增加了“防控人畜共患傳染病”的表述。

   第一處修改體現(xiàn)了國(guó)家動(dòng)物防疫總體思路和實(shí)現(xiàn)路徑的重大轉(zhuǎn)變，與第三條動(dòng)物防疫定義、第五條動(dòng)物防疫方針相互銜接。原法中“撲滅”的定義，更多與具體疫情處置相關(guān)，是動(dòng)物疫病控制措施的一種，不宜與預(yù)防、控制并列。如新版《動(dòng)物防疫法》第十四條里就使用了“動(dòng)物疫情撲滅”的表述。凈化、消滅是國(guó)際上廣泛運(yùn)用的動(dòng)物防疫策略，是在預(yù)防、控制基礎(chǔ)上逐步根除疫病病原的進(jìn)一步措施，與預(yù)防、控制共同構(gòu)成動(dòng)物防疫的主要內(nèi)容?！秶?guó)家中長(zhǎng)期動(dòng)物疫病防治規(guī)劃（2012-2020年）》和中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》均有實(shí)施動(dòng)物疫病凈化消滅的表述，后者明確提出“實(shí)施動(dòng)物疫病凈化計(jì)劃，推動(dòng)動(dòng)物疫病防控從有效控制到逐步凈化、消滅轉(zhuǎn)變”，可見(jiàn)在國(guó)家層面早已明確實(shí)施凈化、消滅措施。本次修法將凈化、消滅納入動(dòng)物防疫范疇，是對(duì)我國(guó)動(dòng)物防疫工作內(nèi)涵與鏈條的重要完善，是對(duì)新發(fā)展階段做好動(dòng)物防疫工作的方向指引，應(yīng)引起動(dòng)物防疫工作者的重視。

   第二處修改是在三審過(guò)程中增加的。如前文所述，《動(dòng)物防疫法》被列入全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)項(xiàng)立法修法工作計(jì)劃后，涉及人畜共患病防治的內(nèi)容得到進(jìn)一步強(qiáng)化，此處修改也是一個(gè)具體體現(xiàn)。

第三條 本法所稱(chēng)動(dòng)物，是指家畜家禽和人工飼養(yǎng)、捕獲的其他動(dòng)物。

本法所稱(chēng)動(dòng)物產(chǎn)品，是指動(dòng)物的肉、生皮、原毛、絨、臟器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、頭、角、筋以及可能傳播動(dòng)物疫病的奶、蛋等。

本法所稱(chēng)動(dòng)物疫病，是指動(dòng)物傳染病，包括寄生蟲(chóng)病。

本法所稱(chēng)動(dòng)物防疫，是指動(dòng)物疫病的預(yù)防、控制、診療、凈化、消滅和動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫，以及病死動(dòng)物、病害動(dòng)物產(chǎn)品的無(wú)害化處理。

   本條中有兩處重要修改，一是在動(dòng)物定義中將“人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動(dòng)物”修改為“人工飼養(yǎng)、捕獲的其他動(dòng)物”，刪除了“合法”二字；二是在動(dòng)物防疫定義中，增加了“診療、凈化、消滅”和“病死動(dòng)物、病害動(dòng)物產(chǎn)品的無(wú)害化處理”。

   第一處修改刪去“合法”二字后，《動(dòng)物防疫法》中動(dòng)物的定義有所擴(kuò)大，凡人工飼養(yǎng)、捕獲(不論是否合法)的其他動(dòng)物（筆者理解主要指野生動(dòng)物），均應(yīng)依照本法規(guī)定采取相關(guān)防控措施，防止動(dòng)物疫病向家畜家禽和人群傳播，填補(bǔ)了此前法律規(guī)定上的缺項(xiàng)。

   第二處修改，在動(dòng)物防疫定義中增加了診療、凈化、消滅、無(wú)害化處理，進(jìn)一步拓展了動(dòng)物防疫的內(nèi)涵。值得注意的是，動(dòng)物診療和無(wú)害化處理與動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫一樣，都是動(dòng)物疫病防控工作的重要內(nèi)容，也都設(shè)置了專(zhuān)章予以規(guī)范，補(bǔ)充進(jìn)動(dòng)物防疫的定義是必要的，但并不意味著這些內(nèi)容在動(dòng)物防疫中的地位是相同的。此處修改后，動(dòng)物防疫工作內(nèi)容更加全面，監(jiān)管鏈條更加完整，防控措施更加有效。

第四條 根據(jù)動(dòng)物疫病對(duì)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的危害程度，本法規(guī)定的動(dòng)物疫病分為下列三類(lèi)：
(一)一類(lèi)疫病，是指口蹄疫、非洲豬瘟、高致病性禽流感等對(duì)人、動(dòng)物構(gòu)成特別嚴(yán)重危害，可能造成重大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，需要采取緊急、嚴(yán)厲的強(qiáng)制預(yù)防、控制等措施的;
(二)二類(lèi)疫病，是指狂犬病、布魯氏菌病、草魚(yú)出血病等對(duì)人、動(dòng)物構(gòu)成嚴(yán)重危害，可能造成較大經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，需要采取嚴(yán)格預(yù)防、控制等措施的;(三)三類(lèi)疫病，是指大腸桿菌病、禽結(jié)核病、鱉腮腺炎病等常見(jiàn)多發(fā)，對(duì)人、動(dòng)物構(gòu)成危害，可能造成一定程度的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，需要及時(shí)預(yù)防、控制的。

   前款一、二、三類(lèi)動(dòng)物疫病具體病種名錄由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)制定并公布。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)動(dòng)物疫病發(fā)生、流行情況和危害程度，及時(shí)增加、減少或者調(diào)整一、二、三類(lèi)動(dòng)物疫病具體病種并予以公布。

   人畜共患傳染病名錄由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康、野生動(dòng)物保護(hù)等主管部門(mén)制定并公布。

   本條中有兩處重要修改，一是對(duì)一二三類(lèi)動(dòng)物疫病分類(lèi)原則進(jìn)行了優(yōu)化完善，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)將根據(jù)動(dòng)物疫病發(fā)生、流行情況和危害程度，及時(shí)調(diào)整并公布病種；二是增加野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)參與制定人畜共患傳染病名錄。

   第一處修改，從動(dòng)物疫病危害、經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響、需要采取的防控措施三個(gè)方面對(duì)動(dòng)物疫病進(jìn)行了全面分類(lèi)，并要求及時(shí)調(diào)整公布具體病種。與一類(lèi)、二類(lèi)、三類(lèi)動(dòng)物疫病相對(duì)應(yīng)，危害程度從特別嚴(yán)重、嚴(yán)重到構(gòu)成危害，損失影響從重大、較大到一般程度，防控措施從緊急、嚴(yán)格到及時(shí)預(yù)防控制，逐層遞減。修訂后的動(dòng)物疫病分類(lèi)原則更加科學(xué)、清晰、準(zhǔn)確?？紤]到現(xiàn)行一、二、三類(lèi)動(dòng)物疫病病種名錄和人畜共患傳染病名錄制定公布已有12年，部分病種有調(diào)整需要，預(yù)計(jì)將適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)名錄修訂。

   第二處修改，增加野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)作為人畜共患傳染病名錄的制定部門(mén)，凸顯了國(guó)家對(duì)人畜共患傳染病防控的高度重視，有利于統(tǒng)籌做好家畜家禽、野生動(dòng)物和人的疫病防控工作，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)作配合。

第七條 從事動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏等活動(dòng)的單位和個(gè)人，依照本法和國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)的規(guī)定，做好免疫、消毒、檢測(cè)、隔離、凈化、消滅、無(wú)害化處理等動(dòng)物防疫工作，承擔(dān)動(dòng)物防疫相關(guān)責(zé)任。

   本條由原法第十七條修改完善而來(lái)，對(duì)從業(yè)者需要承擔(dān)的防疫義務(wù)作了更加系統(tǒng)全面的闡述，在“免疫、消毒”基礎(chǔ)上，增加了“監(jiān)測(cè)、隔離、凈化、消滅、無(wú)害化處理”等內(nèi)容，從預(yù)防擴(kuò)展至整個(gè)動(dòng)物防疫工作，并規(guī)定“承擔(dān)動(dòng)物防疫相關(guān)責(zé)任”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)從業(yè)者的動(dòng)物防疫主體責(zé)任意識(shí)比較淡薄，法律對(duì)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的剛性約束不強(qiáng)，特別是非洲豬瘟疫情防控過(guò)程中，國(guó)家三令五申要求壓實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任，可見(jiàn)這是防疫工作面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。修訂后，法律中進(jìn)一步細(xì)化、明確了從業(yè)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的動(dòng)物防疫義務(wù)，較為全面地規(guī)定、落實(shí)了主體責(zé)任，動(dòng)物防疫責(zé)任體系更加健全。

第八條 縣級(jí)以上人民政府對(duì)動(dòng)物防疫工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，采取有效措施穩(wěn)定基層機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，加強(qiáng)動(dòng)物防疫隊(duì)伍建設(shè)，建立健全動(dòng)物防疫體系，制定并組織實(shí)施動(dòng)物疫病防治規(guī)劃。鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處組織群眾做好本轄區(qū)的動(dòng)物疫病預(yù)防與控制工作，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)予以協(xié)助。

本條修改，主要增加了縣級(jí)以上人民政府“采取有效措施穩(wěn)定基層機(jī)構(gòu)隊(duì)伍”的表述，并規(guī)定村民委員會(huì)、居民委員會(huì)協(xié)助做好轄區(qū)內(nèi)動(dòng)物疫病預(yù)防、控制工作。

   第一處修改，原因是很清楚的。基層動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)隊(duì)伍一直是動(dòng)物防疫體系的弱項(xiàng)，特別是在非洲豬瘟疫情防控中暴露得更加充分，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)非洲豬瘟防控工作的意見(jiàn)》就明確指出“基層動(dòng)物防疫體系不健全，防疫能力仍存在短板”。除前述文件外，近年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》也都對(duì)穩(wěn)定動(dòng)物防疫機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)防疫隊(duì)伍和能力建設(shè)提出明確要求。

   此次修訂，基于動(dòng)物防疫工作現(xiàn)實(shí)需要，及時(shí)將政策文件要求轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，條文表述十分清晰完整，進(jìn)一步壓實(shí)了各級(jí)政府動(dòng)物防疫屬地管理職責(zé)，特別是縣級(jí)人民政府在穩(wěn)機(jī)構(gòu)、建隊(duì)伍、強(qiáng)能力方面的法定責(zé)任，為夯實(shí)防疫基礎(chǔ)、鞏固防疫能力提供了更為有力的法律保障。

   第二處修改，是明確基層群眾自治組織在動(dòng)物防疫工作中的責(zé)任，推動(dòng)村委會(huì)、居委會(huì)在預(yù)防、控制措施落實(shí)（本條）以及強(qiáng)制免疫（第十八條）、流浪犬貓?zhí)幹茫ǖ谌畻l）等重要工作環(huán)節(jié)發(fā)揮積極作用。

第十條 縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門(mén)和本級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、野生動(dòng)物保護(hù)等主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立人畜共患傳染病防治的協(xié)作機(jī)制。國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)和海關(guān)總署等部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立防止境外動(dòng)物疫病輸入的協(xié)作機(jī)制。

   本條屬于新增條文，主要是建立兩個(gè)部門(mén)協(xié)作機(jī)制，一是建立覆蓋國(guó)家和省市縣四級(jí)衛(wèi)生健康和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、野生動(dòng)物保護(hù)等主管部門(mén)的人畜共患傳染病防治協(xié)作機(jī)制，二是在國(guó)家層面建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)和海關(guān)總署等部門(mén)防止境外動(dòng)物疫病輸入?yún)f(xié)作機(jī)制。

關(guān)于人畜共患傳染病防治協(xié)作機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞高致病性禽流感、布病、狂犬病等人畜共患傳染病防控，衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等部門(mén)發(fā)布了多項(xiàng)政策文件，部門(mén)間的信息溝通和措施聯(lián)動(dòng)持續(xù)開(kāi)展，已經(jīng)形成了較為成熟的協(xié)作機(jī)制。原衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部曾發(fā)文建立人畜共患病防控協(xié)作機(jī)制，國(guó)務(wù)院于2015年批復(fù)原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委，同意建立國(guó)務(wù)院防治重大疾病工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。此處作為法定的協(xié)調(diào)機(jī)制固定下來(lái)，體現(xiàn)的依然是國(guó)家重視公共衛(wèi)生安全的態(tài)度。

關(guān)于防止境外動(dòng)物疫病輸入?yún)f(xié)作機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)境外動(dòng)物疫病防范形勢(shì)依然嚴(yán)峻，防堵壓力很大。雖然國(guó)家動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)（先是質(zhì)檢總局，后是海關(guān)總署）與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在制定禁止進(jìn)境名錄、檢疫疫病名錄和發(fā)布禁令、解禁令等方面共同開(kāi)展了多項(xiàng)工作，但近十年來(lái)小反芻獸疫、非洲豬瘟、牛結(jié)節(jié)性皮膚病等動(dòng)物疫病先后傳入，說(shuō)明仍需進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作和聯(lián)防聯(lián)控，不斷提高監(jiān)測(cè)分析、風(fēng)險(xiǎn)防范的能力和效果，切實(shí)防堵境外動(dòng)物疫病傳入。新增這一機(jī)制的規(guī)定是本次修法的一個(gè)亮點(diǎn)，旨在增強(qiáng)動(dòng)物疫病防控合力。后續(xù)《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》若修訂，如何與本條作出銜接，值得關(guān)注。